Z raportu Najwyższej Izby Kontroli wynika, że Fundusz Dróg Samorządowych sprawdził się jako narzędzie ułatwiające modernizację sieci dróg powiatowych i gminnych oraz poprawiające bezpieczeństwo ruchu na tych drogach.
W październiku 2018 roku został powołany Fundusz Dróg Samorządowych, pozwalający na dofinansowanie inwestycji realizowanych na drogach lokalnych począwszy od 2019 roku. Od 31 grudnia 2020 r. fundusz nosi nazwę Rządowy Fundusz Rozwoju Dróg i umożliwia dofinansowanie także zadań obwodnicowych i miejskich, a środki Funduszu nie pochodzą już z dotacji celowej, ale z wpłat z budżetu państwa.
Fundusz Dróg Samorządowych ma się przyczynić do poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego i standardu lokalnej sieci drogowej oraz zwiększyć atrakcyjność i dostępność terenów inwestycyjnych. Środki FDS na zadania powiatowe oraz gminne przyznawane są na zasadach konkursowych, na podstawie wniosków o dofinansowanie, składanych przez jednostki samorządu terytorialnego (jako zarządców dróg) w ramach każdego województwa.
Organizacja naborów i ocena wniosków leżą po stronie wojewodów. Podczas oceny wniosków brany jest pod uwagę m.in. wpływ zadania na: zwiększenie dostępności transportowej jednostek administracyjnych, zapewnienie spójności sieci dróg publicznych, podnoszenie standardów technicznych dróg powiatowych i gminnych, poprawę stanu bezpieczeństwa ruchu drogowego czy poprawę dostępności terenów inwestycyjnych.
Ostateczne listy zadań do dofinansowania z FDS zatwierdza Prezes Rady Ministrów, z prawem dokonywania w nich zmian (w ramach rezerwy wynoszącej 5% planowanych wydatków Funduszu w danym roku). Wysokość dofinansowania zadań powiatowych i gminnych ze środków FDS nie może przekraczać 80% kosztów realizacji zadania i jest uzależniona od dochodów własnych danej jst.
Dzięki Funduszowi Dróg Samorządowych (poprzez wykonanie dróg, skrzyżowań, chodników, ścieżek rowerowych, przejść dla pieszych itp.) poprawiła się jakość sieci dróg lokalnych, a tym samym bezpieczeństwo ruchu drogowego oraz dostępność i atrakcyjność terenów inwestycyjnych. Oznacza to, że zakładane cele i efekty rzeczowe zadań dofinansowanych z FDS zostały osiągnięte.
– Jednak ewidencja księgowa Funduszu i sporządzane na jej podstawie okresowe sprawozdania budżetowe nie przekazują rzetelnego obrazu finansów Funduszu, istotnie go zniekształcając. W sprawozdaniach wystąpiły wielomilionowe zawyżenia wielkości kosztów i zobowiązań.
Wykazane na koniec 2019 r. koszty realizacji zadań FDS były wyższe o 16,1% od kosztów ujętych w planie finansowym FDS, z powodu nieprawidłowego ewidencjonowania umów wieloletnich (dla których nie zaistniało jeszcze zdarzenie rodzące obowiązek wypłaty po stronie dysponenta Funduszu). Ponadto dotacja z budżetu państwa (w kwocie 1 100 000,0 tys. zł) została błędnie ujęta w planie finansowym FDS na rok 2019 jako należność zamiast jako planowany i zrealizowany przychód Funduszu – informuje NIK.
W 2020 r. nastąpiła zmiana prezentacji danych nt. realizacji planu finansowego FDS: koszty realizacji zadań wykazywano nie według rodzaju zadań (powiatowych i gminnych, mostowych, obronnych, własnych), jak w 2019 r., a w podziale na koszty inwestycyjne i koszty bieżące. Niezgodności pojawiły się znów – m.in. nadal w kosztach realizacji zadań wykazywano wartość umów wieloletnich, która dotyczyła przyszłych okresów. Na koniec III kwartału 2020 r. nieprawidłowo wykazana wartość umów z tytułu projektów wieloletnich wynosiła ponad 2 mld zł.
Wskutek nierzetelnego ujmowania danych w księgach rachunkowych FDS na koniec okresu sprawozdawczego ujawniany był ujemny stan Funduszu i niedozwolone przekroczenie planu finansowego kosztów – tymczasem zgodnie z ustawą o finansach publicznych koszty państwowego funduszu celowego mogą być pokrywane tylko w ramach posiadanych środków finansowych obejmujących bieżące przychody.
Według NIK przyjęty w Ministerstwie i zalecony wojewodom sposób ewidencjonowania w księgach rachunkowych i wykazywania danych dotyczących umów wieloletnich był błędny. Ponadto, dysponent Funduszu nie ustanowił mechanizmów zapewniających prawidłowe i rzetelne sporządzanie sprawozdań budżetowych. Nie zapewnił również, niezależnie od wskazanej wadliwości ustalonych zasad ewidencji zdarzeń FDS, jednolitości stosowania tych zasad przez wojewodów.
Minister Infrastruktury rzetelnie oceniał prawidłowość i terminowość wpływu środków na konto Funduszu, prawidłowo podzielił je pomiędzy województwa i zapewnił bieżące ich przekazywanie na rachunki wojewodów, stosownie do zgłaszanych potrzeb. Wyjątkiem był grudzień 2019 r., kiedy środki przekazano z opóźnieniem z powodu ich braku na rachunku Funduszu. Brak ten był spowodowany bezpodstawnym (zdaniem NIK) zaleceniem Ministra, by wojewodowie do końca 2019 r. przekazali jst środki niezależnie od ich rzeczywistych potrzeb wynikających z harmonogramów płatności na rzecz wykonawców zadań. Niedobór został pokryty poprzez sprzedaż skarbowych papierów wartościowych o wartości nominalnej 1,6 mld zł.
Minister z opóźnieniem podejmował działania w celu wyegzekwowania zaległych wpłat do Funduszu (od 57 do nawet 245 dni po terminie). Prowadzona przez niego analiza prawidłowości przekazanych przez wojewodów list zadań powiatowych i gminnych rekomendowanych do dofinansowania z FDS pomijała aspekt zgodności proponowanych kwot dofinansowania poszczególnych zadań z ustawą o FDS. W rezultacie np. jednej z gmin przyznano środki w kwocie zawyżonej prawie o 1 mln zł. Ustalone nieprawidłowości wskazują, że dysponent Funduszu sprawował nieskuteczną kontrolę wykorzystania środków FDS.
NIK zwróciła uwagę na długotrwałe zatwierdzanie list zadań powiatowych i gminnych rekomendowanych do dofinansowania. Całkowity okres procedowania list od momentu przekazania do resortu pierwszej wersji listy przez wojewodów do ich zatwierdzenia przez Prezesa RM wynosił nawet 161 dni, przy czym samo zatwierdzanie list przez Prezesa RM trwało od 17 do 117 dni. W połączeniu z długim procesem zawierania umów (nawet ponad 100 dni) w wielu przypadkach opóźniało to rozpoczęcie zadań.
Zdaniem NIK opisany w ustawie o FDS sposób podziału środków przez wojewodów między zadania powiatowe i gminne nie uwzględnia m.in. faktu, że miasta na prawach powiatu są gminami wykonującymi zadania powiatu i mogą składać wnioski o dofinansowanie zarówno zadań gminnych, jak i powiatowych. Ustawa nie precyzuje, czy w uzasadnionych przypadkach jest dozwolona zmiana pierwotnego podziału środków dokonanego przez wojewodów.
Nabory wniosków o dofinansowanie zadań powiatowych i gminnych były ogłaszane i prowadzone przez wojewodów na ogół w sposób zgodny z ustawą o FDS, podobnie rzecz miała się z ocenami tych wniosków przez komisje powoływane przez wojewodów. W dwóch przypadkach doszło jednak do zawyżenia poziomu dofinansowania zadań wskutek błędnego wyliczenia dochodu własnego na mieszkańca gminy (zamiast dofinansowania w wysokości 60% wartości każdego zadania gminie przyznano dofinansowanie w wysokości 80%).
Jak podkreśla NIK objęte badaniem wnioski z reguły przygotowane były rzetelnie. Natomiast część wojewodów nie dotrzymywała terminów określonych w ustawie o FDS i porozumieniu zawartym z Ministrem Infrastruktury, dotyczących m.in. doręczenia dysponentowi Funduszu list zadań rekomendowanych do dofinansowania, harmonogramów przekazywania środków, sprawozdań z realizacji zadań, a także zatwierdzania rozliczeń dofinansowania zadań.
Komisje bezzwłocznie informowały wnioskodawców o umieszczeniu ich zadań na listach zadań rekomendowanych do dofinansowania ze środków FDS, jednak z informacji tych nie wynikało, czy zadanie ujęto na liście podstawowej, czy rezerwowej, ani jaki był proponowany poziom dofinansowania. Zdaniem NIK, takie informacje ułatwiłyby samorządom przygotowanie się do realizacji inwestycji.
Jeśli Prezes RM dodawał na liście nowe zadanie bądź zwiększał dofinansowanie, przyznawał dla danego województwa dodatkowe środki z rezerwy na pokrycie różnicy, ale wyłącznie w bieżącym roku. Gdy decyzja dotyczyła zadań wieloletnich, to w kolejnych latach realizacji tych zadań ich dofinansowanie nie pochodziło już z rezerwy premiera, ale z puli środków przyznanej przez dysponenta Funduszu dla województwa. Powodowało to zmniejszenie środków na dofinansowanie nowych zadań z kolejnych naborów.
Zmiany na listach zadań wynikały z wniosków jst składanych bezpośrednio do Prezesa RM, a także z autonomicznych decyzji premiera, w związku z czym dofinansowanie uzyskały także te zadania, które nie podlegały komisyjnej ocenie formalnej i merytorycznej.
Zdaniem NIK, praktyka przyznawania dofinansowania zadaniom pozakonkursowym po pierwsze, przeczy założeniom ustawy o FDS (art. 23 warunkuje uzyskanie dofinansowania od złożenia do wojewody przez właściwego zarządcę drogi wniosku, który musi spełniać podstawowe wymogi formalne), po drugie zaś, nieprzekazywanie wojewodom przez Prezesa RM uzasadnień dla wprowadzonych zmian skutkuje brakiem przejrzystości i jawności procesu przyznawania tego dofinansowania i może budzić wątpliwości co do równego traktowania jednostek samorządu terytorialnego ubiegających się o dofinansowanie.
Ponadto kontrolerzy NIK stwierdzili liczne zaniedbania zarządców dróg w zakresie ewidencjonowania, tworzenia planów rozwoju sieci bądź finansowania inwestycji i remontów, a także oceny stanu technicznego dróg. Zarządcy nie przeprowadzali lub niewłaściwie dokumentowali przebieg kontroli okresowych stanu technicznego dróg i ich objazdów. Roczne informacje o sieci dróg publicznych sporządzone w ośmiu z 20 skontrolowanych jednostek samorządu terytorialnego zawierały nierzetelne dane. Wynikało to m.in. z tego, że w części jednostek samorządu terytorialnego stan zatrudnienia lub przygotowanie zawodowe pracowników w zakresie zarządzania siecią dróg samorządowych nie odpowiadały potrzebom jednostki i zakresowi realizowanych przez nią zadań.